关于构建破产简易程序的几点建议
作者简介：
宋志斌：广东南方福瑞德律师事务所律师、高级合伙人、执行主任，广东省国资委2013-2018年度入库律师。
谢然：广东南方福瑞德律师事务所专职律师、合伙人，广东省法学会破产法学研究会理事。
感谢作者授权广州市破产管理人协会推送全文。
摘要：当前，破产案件的周期长、成本高、效率低。大量企业不愿意通过破产程序有序退出市场。有必要对破产案件进行繁简分流。本文从构建破产简易程序的现实需求及实践基础出发，提出了账簿、文书缺失时法院可裁定终结破产程序，由管理人决定财产管理、变价方案，简化重整计划草案的表决制度，限定和解程序中的期限等建议。
关键词：破产简易程序 立法建议
当前，随着政府对各种市场主体有序退出的重视，推动了各地法院对破产案件的实践与探索，破产案件数量呈几何倍数增长。根据最高人民法院院长周强分别于2017年、2018年、2019年作出的《最高人民法院工作报告》显示：2016年审结破产案件3373件，2017年审结破产案件1.2万件，2018年审结公司清算、企业破产等案件1.6万件。据统计，我国2018年的年度注销企业数量为181.35万，与新设企业的数量比为1:3.69，即平均每进入市场3.69户企业，就有1户企业通过注销退出市场[①]；与当年审结公司清算、企业破产等案件的数量比为113.34:1，即平均113户企业注销退出市场，只有1户企业是通过破产程序审结。破产案件结案数量与企业注销数量之间存在巨大反差，表明绝大部分企业未通过破产程序有序退出市场。实践中，企业未通过破产程序办理注销登记时，工商部门仅作形式审查，并未实质清理注销企业的债权债务等问题，对市场经济的健康有序发展带来许多负面影响。故，笔者认为有必要构建破产简易程序，提升司法效率，引导企业通过破产程序有序退出市场，促进市场经济健康发展。
一、构建破产简易程序的现实需求
（一）司法资源合理配置的需求
目前，审理破产案件的法官及办理破产案件的管理人数量不能满足破产案件数量快速增长的需求。以广州市中级人民法院（以下简称“广州中院”）为例，2016年12月广州中院清算与破产审判庭挂牌成立时，由10名员额法官、16名审判辅助人员组建了3个审判团队。2019年3月，广州中院又在广东高院指导下，建立了管理人分级管理制度，其中有49家中介机构、10名个人分别入选一、二、三级管理人名册[②]。根据广州中院公布的《2019年1-11月份清产庭法官案件收结存情况表》显示：截止2019年11月，广州中院办理的破产案件总数为1103件。平均每位员额法官需办理110.3件，每家破产管理人（含个人管理人）需办理18.69件。在个案监管上，当经办的破产案件只有三五件或十来件时，主审法官对每件案的进度尚可了如指掌，一旦案件数达到五六十件甚至更多时，法官要同时掌握所有案件的进度，并对每个案件及时进行指导和监管难度十分大。同样，当一个管理人手上案件达到十几件甚至几十件时，管理人就可能无法有效应对[③]。面对案多人少、一人多案的窘境，有必要对案件的难易、繁简情况进行区分，繁简分流，适用不同的处置程序，合理配置有限的司法资源。
（二）参与各方降低成本的需求
破产案件周期过长、效率偏低是法院、管理人以及当事人普遍面临的难题。从前几年的实践来看，破产案件的审理周期普遍在两年以上，近一年来虽有所改善，但整体形势仍不尽人意。破产案件难易不分，全部适用相同程序的做法极大降低了简单破产案件的审判效率，导致大量简单破产案件久拖不决，审理周期与复杂破产案件相差无几，极大增加破产案件各参与方的成本。尤其是无产可破的案件，经历漫长的审理周期后，各方投入大量人力物力却毫无所获，严重浪费司法资源，极大影响法院、管理人的办案积极性，亦导致当事人对破产程序持抗拒心理，不愿通过破产程序寻求救济。因此，有必要对简单破产案件设置简易程序，减少工作环节，缩短审判周期，节约投入成本，提高司法效率。
（三）深化“执转破”工作的需求
近年来，最高人民法院对“执转破”案件越来越重视。在《关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》发布后，各地各级法院先后出台了相关的司法意见，极大推动了“执转破”案件的发展。以广东地区为例，广东省高级人民法院破产审判庭（执行裁决庭）成立3年来，全省法院“执转破”工作取得扎实成效，通过“执转破”化解执行案件9.7万余件，居全国首位[④]。可以预见，随着“执转破”工作的深入，将来会有更多的企业通过“执转破”进入破产程序，对破产案件审判资源、司法效率的要求势必会更高，对法院、管理人也将是一个巨大的挑战。因此，有必要努力提高破产案件审理的效率，通过对案件进行分类适用不同的审理程序，达到提速、提质、提效目的，以应对即将到来的大量破产案件。
（四）市场经济健康发展的需求
对破产案件实行繁简分流，构建破产简易程序，可以有效缩短简单破产案件的审理周期，降低各参与方的成本，有效引导企业积极启动破产程序，通过司法途径有序退出市场，避免企业自行办理注销登记时不能实质解决注销企业的债权债务、职工安置、财产处置等方面的问题，从而维护全体债权人和债务人的合法权益，维护社会利益与正常经济秩序，促进市场经济持续健康发展。
二、构建破产简易程序的实践基础
关于破产简易程序，许多国家已出台了相关的法律规定，提供了丰富的参考依据，我国部分法院亦进行了该方面的探索，积累了宝贵的实践经验，为构建破产简易程序提供了实践基础。
（一）国外的立法参考
德国破产法设计了破产简易程序，规定法院可以对债务人财产状况简明清晰且债权人人数或债务数额微小的案件进行书面审理，该情形下不适用破产法中关于重整计划和自行管理的规定；还规定了简易分配制度，经受托人申请，债务人在法院确定期限前把价值相当的款项支付给受托人的，可对破产财产变价[⑤]。
日本破产法设计了简易分配制度，对于可分配数额不足1000万日元的案件，且债权人未在法定期限内提出异议的，法院依据管理人的申请可以作出进行简易分配的许可[⑥]。
英国破产法设计了简易管理制度，法院可以作出破产令的情形为：债务人无担保的债务总金额低于小额破产标准；债务人在申请提出日前5年内，既未被判决破产也未与债权人达成偿还债务的和解等。英国破产法还将简易管理的期间缩短为2年（一般程序的期间为3年）[⑦]。
（二）国内的实践探索
我国最早关于破产简易程序的探索为1993年深圳市第一届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过的《深圳经济特区企业破产条例》（现已失效），该条例第六章专门设计了小额破产程序，规定人民法院审理事实清楚、债权债务关系明确、破产财产或债务额在五十万元以下的小额破产案件可以适用该程序，同时还规定人民法院有权决定是否召开债权人会议及是否设立清算组，分配时应一次分配破产财产。此后，深圳地区继续积极探索破产简易程序，2015年2月5日，深圳市中级人民法院通过了《深圳市中级人民法院破产案件审理规程》，对适用简易程序的条件、期限、送达方式、债权人会议制度、财产查控等方面作出详细规定。
浙江省高级人民法院于2013年通过了《关于企业破产案件简易审若干问题的纪要》，在《企业破产法》的制度框架内，简化破产程序，缩短法定时限内时间。温州市中级人民法院亦对简易审程序作出大胆尝试，出台了《关于试行简化破产案件审理程序的会议纪要》，规定了简化审理程序的基本原则、案件范围及排除适用情形等方面的内容。浙江地区在破产案件简化审理中取得了一定的实践经验，但是试行对无产可破的破产案件再简化审程序仍然处于摸索阶段，还存在法律依据尚不充分等问题[⑧]。
江苏地区也对简易审程序进行了积极探索，2019年12月，江苏省高级人民法院出台了《关于加快破产案件审理的工作指引》，旨在通过简化送达方式、缩短程序期限、压缩债权人会议次数等方式，提升破产案件审判效率。
三、构建破产简易程序的立法建议
我国各地法院对简化破产程序的积极探索，反映出司法实践对破产简易程序的迫切需求。目前，国内理论界普遍认为适用破产简易程序的情形主要包括债务人财产价值低、债权人较少、债权债务关系简单及债务人主要财产、账簿、文书缺失等；简化破产程序的措施主要包括缩短程序期限、简化送达方式等。关于适用破产简易程序的情形已有比较成熟的理论及实践，笔者不再赘述，仅对构建破产简易程序提出以下建议：
（一）账簿、文书缺失导致无法清算或无法全面清算时，法院可裁定终结破产程序
《企业破产法》规定，债务人财产不足以清偿破产费用或破产人无财产可供分配的，管理人应提请法院终结破产程序。对债务人拒不向管理人移交财产、印章和账簿、文书等资料，或者伪造、销毁有关财产证据材料而使财产状况不明的，《企业破产法》仅规定法院可以对直接责任人员依法处以罚款，未规定其他有效的结案及惩罚措施。因此导致债务人隐匿或销毁账册、重要文件等恶意逃避清算义务的情形层出不穷，破产案件久拖不决。
笔者建议在破产简易程序中，因债务人的股东或其他直接责任人员怠于履行义务，导致债务人的主要财产、账册、重要文件等缺失而无法清算或无法全面清算的，法院在现有的财产分配后，应以无法清算或无法全面清算为由裁定终结破产程序。相关权利人可依法另行向债务人的股东或其他直接责任人员主张赔偿责任或要求承担连带清偿责任。
（二）财产管理、变价方案无需经债权人会议表决，由管理人决定
在各地法院对破产简易程序的探索实践中，部分法院对债权人会议制度的简化作出了规定。主要简化措施为缩短债权人会议的召集时间、限定债权人会议的召开次数、推行非现场表决方式等。但前述措施仅为形式上的简化，并未真正简化破产程序和提升司法效率。适用破产简易程序的案件财产价值不大，财产管理方案简单，财产变价方式及流程公开规范。为提升效率，节约成本，笔者建议财产管理、变价方案无需经债权人会议表决，可由管理人按照相关流程作出决定。除此之外，如债务人财产价值不大，无需经过评估拍卖程序。目前国内已有相关案例，在瑞安法院审理的温州中雷科技有限公司破产清算案中，债务人名下有一批存货，但价值不高，如按传统评估拍卖的方式，不仅周期冗长，还要产生评估费等额外费用，不利于实现价值最大化，因此，法院决定直接由管理人联系有意向的买受人，对该批货物直接变卖，大大提高了债权受偿率[⑨]。
（三）简化重整计划草案的表决制度
适用破产重整程序时，挽救破产企业的机会具有时效性。如案件久拖不决，将导致破产企业的资产大幅贬值，丧失重整价值，最终损害各参与主体的利益。破产重整程序成功的关键在于重整计划草案的顺利通过。在破产简易程序中，笔者建议在以下几个方面对重整计划草案的表决制度进行简化：
1、缩短提交重整计划草案的期限。《企业破产法》规定提交重整计划草案的期限为“自人民法院裁定债务人重整之日起六个月内”。前述期限届满后，“经债务人或者管理人请求，有正当理由的，人民法院可以裁定延期三个月”，即“6+3”模式。“6+3”模式对财产价值小、债权人数量少、案情简单清晰的破产简易程序来说时间过长。如不加以限制，可能被债务人或债权人滥用，借重整之机恶意延长破产程序，损害其他破产参与方的正当权益。故，在破产简易程序中，应将提交重整计划草案的期限缩短为“3+1”模式。
2、取消债权分组表决制度。《企业破产法》第八十二条对债权进行了分类，并规定分组对重整计划草案进行表决。破产简易程序中的债权人数量不多，如按现有分组规则，部分债权组项下仅有一两位债权人。可能会出现个别债权人为谋取私利，滥用表决规则，恶意否决重整计划草案，拖延重整程序的情形。故，应在简易破产程序中取消分组表决制度，在严格按照法定清偿顺序的前提下由所有债权人对重整计划草案统一进行表决。
3、债权人会议未通过重整计划草案时法院应当裁定批准的情形。全体债权人统一进行表决，出席会议的债权人过半数同意重整计划草案，且所代表的债权额占债权总额的三分之二以上，即视为通过重整计划草案。表决未通过的，可以协商后再表决一次。持反对意见的债权人拒绝再次表决或再次表决仍未通过的，债务人或管理人可以提请法院批准重整计划草案。如重整计划草案约定的清偿比例不低于依照破产清算程序所能获得的清偿比例，法院应当裁定批准。
4、限定对重整计划草案再次表决的期限。《企业破产法》规定“部分表决组未通过重整计划草案的，债务人或者管理人可以同未通过重整计划草案的表决组协商。该表决组可以在协商后再表决一次”，但并未规定再次表决的期限。在破产简易程序中，为避免个别参与主体以协商为名，恶意拖延重整计划草案的通过时间，应严格限定再次表决的期限，该期限不宜超过一个月。
（四）限定提交、表决和解协议草案及法院审查和解协议的期限
在破产简易程序中，债务人的财产价值小，债权人的数量少，过长的和解时间毫无意义。为节约成本，提升效率，应限定破产和解程序中部分环节的期限，具体建议如下：
1、限定提交和解协议草案的期限。可参考前述关于破产重整程序的建议，将债务人提交和解协议草案的期限规定为法院受理破产申请后3个月内。经债务人或者管理人请求，有正当理由的，法院可以裁定延期一个月。
2、限定表决和解协议草案的期限。可参考现行《企业破产法》关于重整计划草案表决的规定。法院经审查认为和解申请符合法律规定的，应当自收到和解协议草案后三十日内召开债权人会议进行表决。
3、限定法院审查和解协议的期限。可参考现行《企业破产法》关于法院审查重整计划草案的规定。债权人会议表决通过和解协议后十日内，债务人或管理人应向法院提请批准和解协议。法院经审查认可和解协议的，应于收到申请之日起三十日内裁定批准和解协议；法院经审查不认可和解协议的，应于收到申请之日起三十日内裁定终止和解程序。
（五）规定简易程序向普通程序转换的情形
法院在审查破产申请时，因无法全面掌握企业情况，对破产案件难易程度的判断难免出现偏差。在法院裁定适用破产简易程序后，如管理人在调查、接管或处置财产等过程中发现案情复杂或出现新情况导致案件不宜适用简易程序的，笔者建议参照《民事诉讼法》的规定，转为普通程序。该情形下应先由管理人向法院提交申请及情况说明，由法院裁定转为普通程序。
参考文献：
[1]浙江省瑞安市人民法院课题组：“无产可破破产案件的再简化审程序——以浙江瑞安法院简化破产案件审理程序经验为样本”，载《人民司法（应用）》2018年第25期。
[2]徐阳光、殷华：“论简易破产程序的现实需求与制度设计”，载《法律适用》2015年第7期。
[3]姚志坚、王静、荣艳、焦明明：《破产案件简易审的具体构建——江苏南京中院关于破产简易审的调研报告》，载《人民法院报》2017年9月28日第8版。
[4]徐建新、鞠海亭、王怡然：“简化破产程序问题研究——以温州法院试行简化破产案件审理程序经验为样本”，载《法律适用》2014年第8期。
[①] 林丽鹂：《促进企业“新陈代谢” 解决“注销难”问题》，载《人民日报》2019年1月11日第3版。
[②] 焦艳：《贡献“广州智慧”！智慧法院“领跑”破产审判，诞生多个全国首创》，载广州市中级人民法院微信公众号，网址：https://mp.weixin.qq.com/s?src=11×tamp=1577012825&ver=2050&signature=5m3bcBVFwwGZwvsJ*uDkp0TMaRtnArET4XhXzR8WPLmgSXrGHkK29cptpm4amAJfQ0FEWQT6AmVn9VpUfGQAJsdFMTQtQfJIIAZVhDfGFQaaH0BgOOwPtf84xdkFvrbq&new=1，2019年12月20日最后访问。
[③] 彭勇、苏喜平：《有了“智破”，“破事”更好办！广州智慧破产审理系统今天正式上线》，载“广州市中级人民法院微信公众号”，网址：https://mp.weixin.qq.com/s?src=11×tamp=1577012369&ver=2050&signature=5m3bcBVFwwGZwvsJ*uDkp0TMaRtnArET4XhXzR8WPLlcocES-9oMutQBnXbuaaRXILm3uvUa*RZV-SNRvfsfU8m7Zu1GafkhbE1FyY7vghFqG5kdX4A9ENc8bGmOVV56&new=1，2019年12月20日最后访问。
[④] 林晔晗、曾洁赟、任 敏：《十个“第一”！广东的“执转破”探索之路》载“人民法院网”，网址：http://rmfyb.chinacourt.org/paper/html/2019-08/06/content_158619.htm?div=-1，2019年12月20日最后访问。
[⑤] 参见李飞主编《当代外国破产法》，郑冲等译，中国法制出版社，2006年版。
[⑥] 参见李飞主编《当代外国破产法》，郑冲等译，中国法制出版社，2006年版。
[⑦] 参见《英国破产法》，丁昌业译，法律出版社，2003年版。
[⑧] 浙江省瑞安市人民法院课题组：“无产可破破产案件的再简化审程序——以浙江瑞安法院简化破产案件审理程序经验为样本”，载《人民司法（应用）》2018年第25期，第69页。
[⑨] 浙江省瑞安市人民法院课题组：“无产可破破产案件的再简化审程序——以浙江瑞安法院简化破产案件审理程序经验为样本”，载《人民司法（应用）》2018年第25期，第68页。