全国人民代表大会常务委员会：
根据本次会议安排，我代表最高人民法院报告2016年以来人民法院解决执行难工作情况，请审议。
一、“基本解决执行难”工作的由来和任务目标
生效法律文书的执行，是整个司法程序中的关键一环，事关人民群众合法权益的及时实现，事关经济社会发展的诚信基础，事关司法权威和司法公信力的有效提升，事关全面依法治国基本方略的贯彻落实。司法裁判的主要任务是明确权利义务、实现定分止争，而执行工作则是依靠国家强制力实现胜诉当事人权益，最终化解矛盾，彻底解决纠纷。因此，执行的过程必然是司法活动中各种矛盾剧烈冲突、对抗性最强的过程。
从上世纪80年代后期开始，随着我国改革开放不断深化，经济社会发展日趋活跃，诉讼案件数量大幅增长，一些生效法律文书得不到执行，被人民群众称为执行难，执行不了的法律文书被称为“法律白条”。长期以来，执行难不仅成为困扰人民法院的突出问题，也成为人民群众反映强烈、社会各界极为关注的热点问题。如果大量生效法律文书得不到执行，将严重损害胜诉当事人合法权益，损害法律权威和司法公信力，影响党和国家形象，影响人民群众对全面依法治国、建设社会主义法治国家的信心。
从人民法院执行工作来看，执行难主要表现在：一是查人找物难。相当数量的被执行人想方设法以转移隐匿财产、隐藏行踪等手段规避执行，甚至暴力抗拒执行，严重妨碍了执行工作开展。人民法院通过登门临柜的方式查找被执行人行踪和财产，不仅耗时费力、成本高昂，而且能够覆盖的地域范围和财产形式十分有限。二是财产变现难。人民法院查找到的财产很多是房地产、车辆、船舶、股权、证券等，需要评估拍卖。鲜活农副产品、飞机、有毒或易燃易爆危险品、金融经营资格等特殊财产对评估拍卖的时限、方式要求更高。但传统拍卖模式周期长、佣金高、成交率低、廉政风险大，不利于财产顺利变现。三是排除非法干预难。长期以来，有的单位和个人基于部门利益、地方利益，干预、妨碍执行，有的甚至截扣执行标的物、围攻执行人员。在防止领导干部和司法机关内部人员干预过问案件“两个规定”颁布以后，这种现象有了很大改观，但干扰执行的情形仍时有发生。四是清理历史欠账难。执行难问题由来已久，特别是由于无财产可供执行案件缺乏合法规范的甄别退出机制，陈案越积越多，有的案件长期得不到解决，存在严重风险隐患。一些矛盾尖锐的信访老案化解难度很大，需要投入大量人力物力予以解决。
执行难成因复杂，是各种社会问题和矛盾叠加、交织的集中体现。从内部原因看，一是执行规范化水平不高。一些法院存在消极执行、选择性执行及乱执行现象，违纪违法、徇私枉法现象时有发生。二是执行人员力量和能力不足。近年来执行案件每年都在600万件左右，执行干警年人均办案达150件左右，执行队伍的人员配备和能力素质不能充分满足工作需要。三是执行制度机制不够健全完善。法院内部立案、审判、执行等环节存在衔接不畅问题，评估拍卖环节存在较多弊端。四是执行工作管理不够规范。执行实施过程具有相对分散、节点多等特点，异地执行、现场执行等环节监督管理困难，存在较大管理风险。一些法院执行案件底数不清、情况不明，执行管理失序。从外部原因看，一是社会诚信体系不够健全。一些公民的法治观念和诚信意识不够强，覆盖全社会的征信系统尚未形成，社会成员信用记录相对缺失，对多头开户、各种财产形式登记在他人名下等基础性信息缺乏有效掌握，守信激励和失信惩戒机制尚不健全。有的当事人规则意识淡薄，拒不履行生效法律文书，有的甚至通过虚假诉讼等方式，达到拖延执行的目的。二是执行依据复杂多样。按照我国法律规定，人民法院不仅负责执行民事、行政、刑事附带民事判决、裁定、调解书等法院自身作出的生效法律文书，还负责依法执行仲裁裁决、部分行政决定、公证债权文书、司法确认的人民调解协议书、境外法院的民商事判决、境外仲裁机构的裁决等生效法律文书。部分仲裁、公证行为引发当事人较大争议，被执行人不断提出不予执行申请或异议，影响执行工作质效。三是执行标的种类繁多。当前各类新型金融资产、无形资产、投资权益等财产形式日趋多样，但监管、登记等制度尚不健全，尤其是隐名投资、股权代持等情况给财产查控带来障碍。被执行人履行义务的形式除金钱给付之外，还包括腾退房屋、赔礼道歉、赡养老人、抚养及探视子女等行为给付，执行难度较大。四是法律和配套制度不够健全完善。我国尚未制定单独的强制执行法，执行程序在《民事诉讼法》中仅有35个条文，很多问题缺乏明确规定。在配套制度方面，我国尚未建立个人破产制度，与执行案件有关的救助制度也不完善。实践中对拒执罪适用较少，法院与有关方面配合形成合力不够。五是多种经济社会矛盾交织。执行工作与经济社会发展关系紧密，大量矛盾激化的群体性案件最终都汇集到执行领域，聚焦在款物分配清偿等攸关当事人切身利益的环节。一些涉及土地使用权、房产、股权等权属争议的案件，标的额巨大，往往关系到众多申请执行人和其他相关人员的权益，加大了矛盾化解和执行难度。
需要说明的是，执行过程中，有相当一部分案件被执行人完全丧失履行能力、经核查确无财产可供执行，客观上不具备执行条件，即使法院穷尽一切措施，也无法实际执行到位。这类案件，一般称之为“执行不能”案件。近年来，我国生效裁判文书的自动履行率逐年提升，2016年、2017年分别为51%、57%，剩余40%多未自动履行的案件进入执行程序。在进入执行程序的案件中，约有5%属于申请人民法院强制执行仲裁裁决、公证债权文书，约有43%属于确无财产可供执行的“执行不能”案件。换算下来，民商事案件中，约18%的案件是“执行不能”案件。这类案件所涉债务大致分为两类：一类是法人债务。被执行企业债台高筑、濒临破产，甚至处于无人员、无财产、无办公场所的状态，这些“僵尸企业”在执行中形成大量“僵尸案件”。另一类是自然人债务。一些交通事故、人身损害赔偿、刑事附带民事诉讼等案件，被执行人自始就财力有限，甚至“家徒四壁”，确无清偿能力。实践中，许多当事人及社会公众认为生效法律文书是以国家信用作背书，只要有生效文书就一定要执行到位，要求法院兜底、承担化解一切风险的“无限责任”。从世界各国通例来看，“执行不能”案件都属于当事人应当承担的商业风险、法律风险、社会风险，并非法院执行不力所致，需要通过个人破产、社会救助等制度机制予以解决，不属于申请执行的范围，不能进入执行程序。但在我国，对于“执行不能”案件，人民法院并未置之不理，而是通过严格审查后终结本次执行程序，纳入“终本案件库”管理，公开接受社会监督，一旦发现有财产必须及时恢复执行，尽最大努力、穷尽一切措施兑现胜诉当事人合法权益。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的高度，将解决执行难作为全面依法治国的重要内容。党的十八届四中全会明确提出“切实解决执行难”“依法保障胜诉当事人及时实现权益”的目标。最高人民法院坚决贯彻落实党中央决策部署，在深入调研的基础上认为，党中央推进全面依法治国、全面从严治党，为解决执行难创造了前所未有的政治环境与法治环境；党和国家大力推进国家治理体系和治理能力现代化，推进社会诚信体系建设，为解决执行难提供了前所未有的历史机遇；以信息技术为代表的现代科技快速发展，为解决执行难提供了前所未有的科技支撑；人民群众法治意识不断增强，为解决执行难提供了坚实的群众基础。在这样的环境和条件下，在全国法院历年来执行工作基础上，在社会各界支持下，人民法院通过推动构建综合治理执行难工作格局、加大强制执行力度、规范执行行为、加快执行信息化建设、推动完善社会诚信体系、加强法治宣传教育等举措，是有条件基本解决执行难问题的。因此，2016年3月，最高人民法院在十二届全国人大四次会议上提出“用两到三年时间基本解决执行难问题”。
2016年4月，最高人民法院出台《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》，坚持一切从实际出发，确定“基本解决执行难”的总体目标是实现“四个基本”，即被执行人规避执行、抗拒执行和外界干预执行现象基本得到遏制，人民法院消极执行、选择性执行、乱执行的情形基本消除，无财产可供执行案件终结本次执行的程序标准和实质标准把握不严、恢复执行等相关配套机制应用不畅的问题基本解决，有财产可供执行案件在法定期限内基本执行完毕。同时我们也清醒认识到，解决执行难面临的现实问题和困难较多，人民法院不可能轻轻松松、轻而易举、和和气气就能解决，必须坚持问题导向，以人民满意为标准，坚决破除藩篱、攻克关卡，才能如期实现“基本解决执行难”。围绕执行难问题的关键症结，最高人民法院充分考虑执行案件数量和执行队伍现状，本着自我加压、倒逼执行质效，同时坚持实事求是、防止定出不切实际目标的原则，将“四个基本”具体化为“四个90%，一个80%”的核心指标要求，作为阶段性目标，即 90%以上有财产可供执行案件在法定期限内执结，90%以上无财产可供执行案件终结本次执行程序符合规范要求，90%以上执行信访案件得到化解或办结，全国90%以上法院达标，近三年执行案件整体执结率超过80%。目前，各级法院都在按照既定方案，扎实推进各项工作，确保如期实现目标要求。
为客观准确评价“基本解决执行难”情况，我们引入第三方评估机制，由中国社科院牵头的4个部门、13家媒体、15名专家学者组成评估团队，独立对“基本解决执行难”进行跟踪评估。第三方评估机构于2017年对外发布了评估指标体系，今年5月又对指标体系进行了修订完善，在执行实际效果、当事人满意度、社会认可度等方面增加了指标、加大了权重。目前，第三方评估工作正在陆续开展。