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最高人民法院:推动建立个人破产制度,完善破产法。

日期: 2018-10-31
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最高人民法院

关于人民法院解决“执行难”工作情况的报告

2018年10月24日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上


来源:最高人民法院  发布时间:2018-10-24 18:04:45


2016年3月,最高人民法院在十二届全国人大四次会议上提出“用两到三年时间基本解决执行难问题”。两年多来,“基本解决执行难”工作有什么进展?如何克服重重困难?取得了哪些成效?未来又将怎么继续加强?

  

2018年10月24日上午召开的十三届全国人大常委会第六次会议上,最高人民法院院长周强代表最高人民法院报告2016年以来人民法院解决执行难工作情况,交出了答卷,发出了破解执行难题的“最强音”。


最高人民法院:推动建立个人破产制度,完善破产法。





全国人民代表大会常务委员会: 


  根据本次会议安排,我代表最高人民法院报告2016年以来人民法院解决执行难工作情况,请审议。 

一、“基本解决执行难”工作的由来和任务目标 


  生效法律文书的执行,是整个司法程序中的关键一环,事关人民群众合法权益的及时实现,事关经济社会发展的诚信基础,事关司法权威和司法公信力的有效提升,事关全面依法治国基本方略的贯彻落实。司法裁判的主要任务是明确权利义务、实现定分止争,而执行工作则是依靠国家强制力实现胜诉当事人权益,最终化解矛盾,彻底解决纠纷。因此,执行的过程必然是司法活动中各种矛盾剧烈冲突、对抗性最强的过程。 


  从上世纪80年代后期开始,随着我国改革开放不断深化,经济社会发展日趋活跃,诉讼案件数量大幅增长,一些生效法律文书得不到执行,被人民群众称为执行难,执行不了的法律文书被称为“法律白条”。长期以来,执行难不仅成为困扰人民法院的突出问题,也成为人民群众反映强烈、社会各界极为关注的热点问题。如果大量生效法律文书得不到执行,将严重损害胜诉当事人合法权益,损害法律权威和司法公信力,影响党和国家形象,影响人民群众对全面依法治国、建设社会主义法治国家的信心。 


  从人民法院执行工作来看,执行难主要表现在:一是查人找物难。相当数量的被执行人想方设法以转移隐匿财产、隐藏行踪等手段规避执行,甚至暴力抗拒执行,严重妨碍了执行工作开展。人民法院通过登门临柜的方式查找被执行人行踪和财产,不仅耗时费力、成本高昂,而且能够覆盖的地域范围和财产形式十分有限。二是财产变现难。人民法院查找到的财产很多是房地产、车辆、船舶、股权、证券等,需要评估拍卖。鲜活农副产品、飞机、有毒或易燃易爆危险品、金融经营资格等特殊财产对评估拍卖的时限、方式要求更高。但传统拍卖模式周期长、佣金高、成交率低、廉政风险大,不利于财产顺利变现。三是排除非法干预难。长期以来,有的单位和个人基于部门利益、地方利益,干预、妨碍执行,有的甚至截扣执行标的物、围攻执行人员。在防止领导干部和司法机关内部人员干预过问案件“两个规定”颁布以后,这种现象有了很大改观,但干扰执行的情形仍时有发生。四是清理历史欠账难。执行难问题由来已久,特别是由于无财产可供执行案件缺乏合法规范的甄别退出机制,陈案越积越多,有的案件长期得不到解决,存在严重风险隐患。一些矛盾尖锐的信访老案化解难度很大,需要投入大量人力物力予以解决。 


  执行难成因复杂,是各种社会问题和矛盾叠加、交织的集中体现。从内部原因看,一是执行规范化水平不高。一些法院存在消极执行、选择性执行及乱执行现象,违纪违法、徇私枉法现象时有发生。二是执行人员力量和能力不足。近年来执行案件每年都在600万件左右,执行干警年人均办案达150件左右,执行队伍的人员配备和能力素质不能充分满足工作需要。三是执行制度机制不够健全完善。法院内部立案、审判、执行等环节存在衔接不畅问题,评估拍卖环节存在较多弊端。四是执行工作管理不够规范。执行实施过程具有相对分散、节点多等特点,异地执行、现场执行等环节监督管理困难,存在较大管理风险。一些法院执行案件底数不清、情况不明,执行管理失序。从外部原因看,一是社会诚信体系不够健全。一些公民的法治观念和诚信意识不够强,覆盖全社会的征信系统尚未形成,社会成员信用记录相对缺失,对多头开户、各种财产形式登记在他人名下等基础性信息缺乏有效掌握,守信激励和失信惩戒机制尚不健全。有的当事人规则意识淡薄,拒不履行生效法律文书,有的甚至通过虚假诉讼等方式,达到拖延执行的目的。二是执行依据复杂多样。按照我国法律规定,人民法院不仅负责执行民事、行政、刑事附带民事判决、裁定、调解书等法院自身作出的生效法律文书,还负责依法执行仲裁裁决、部分行政决定、公证债权文书、司法确认的人民调解协议书、境外法院的民商事判决、境外仲裁机构的裁决等生效法律文书。部分仲裁、公证行为引发当事人较大争议,被执行人不断提出不予执行申请或异议,影响执行工作质效。三是执行标的种类繁多。当前各类新型金融资产、无形资产、投资权益等财产形式日趋多样,但监管、登记等制度尚不健全,尤其是隐名投资、股权代持等情况给财产查控带来障碍。被执行人履行义务的形式除金钱给付之外,还包括腾退房屋、赔礼道歉、赡养老人、抚养及探视子女等行为给付,执行难度较大。四是法律和配套制度不够健全完善。我国尚未制定单独的强制执行法,执行程序在《民事诉讼法》中仅有35个条文,很多问题缺乏明确规定。在配套制度方面,我国尚未建立个人破产制度,与执行案件有关的救助制度也不完善。实践中对拒执罪适用较少,法院与有关方面配合形成合力不够。五是多种经济社会矛盾交织。执行工作与经济社会发展关系紧密,大量矛盾激化的群体性案件最终都汇集到执行领域,聚焦在款物分配清偿等攸关当事人切身利益的环节。一些涉及土地使用权、房产、股权等权属争议的案件,标的额巨大,往往关系到众多申请执行人和其他相关人员的权益,加大了矛盾化解和执行难度。 


  需要说明的是,执行过程中,有相当一部分案件被执行人完全丧失履行能力、经核查确无财产可供执行,客观上不具备执行条件,即使法院穷尽一切措施,也无法实际执行到位。这类案件,一般称之为“执行不能”案件。近年来,我国生效裁判文书的自动履行率逐年提升,2016年、2017年分别为51%、57%,剩余40%多未自动履行的案件进入执行程序。在进入执行程序的案件中,约有5%属于申请人民法院强制执行仲裁裁决、公证债权文书,约有43%属于确无财产可供执行的“执行不能”案件。换算下来,民商事案件中,约18%的案件是“执行不能”案件。这类案件所涉债务大致分为两类:一类是法人债务。被执行企业债台高筑、濒临破产,甚至处于无人员、无财产、无办公场所的状态,这些“僵尸企业”在执行中形成大量“僵尸案件”另一类是自然人债务。一些交通事故、人身损害赔偿、刑事附带民事诉讼等案件,被执行人自始就财力有限,甚至“家徒四壁”,确无清偿能力。实践中,许多当事人及社会公众认为生效法律文书是以国家信用作背书,只要有生效文书就一定要执行到位,要求法院兜底、承担化解一切风险的“无限责任”。从世界各国通例来看,“执行不能”案件都属于当事人应当承担的商业风险、法律风险、社会风险,并非法院执行不力所致,需要通过个人破产、社会救助等制度机制予以解决,不属于申请执行的范围,不能进入执行程序。但在我国,对于“执行不能”案件,人民法院并未置之不理,而是通过严格审查后终结本次执行程序,纳入“终本案件库”管理,公开接受社会监督,一旦发现有财产必须及时恢复执行,尽最大努力、穷尽一切措施兑现胜诉当事人合法权益。 


  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央站在统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的高度,将解决执行难作为全面依法治国的重要内容。党的十八届四中全会明确提出“切实解决执行难”“依法保障胜诉当事人及时实现权益”的目标。最高人民法院坚决贯彻落实党中央决策部署,在深入调研的基础上认为,党中央推进全面依法治国、全面从严治党,为解决执行难创造了前所未有的政治环境与法治环境;党和国家大力推进国家治理体系和治理能力现代化,推进社会诚信体系建设,为解决执行难提供了前所未有的历史机遇;以信息技术为代表的现代科技快速发展,为解决执行难提供了前所未有的科技支撑;人民群众法治意识不断增强,为解决执行难提供了坚实的群众基础。在这样的环境和条件下,在全国法院历年来执行工作基础上,在社会各界支持下,人民法院通过推动构建综合治理执行难工作格局、加大强制执行力度、规范执行行为、加快执行信息化建设、推动完善社会诚信体系、加强法治宣传教育等举措,是有条件基本解决执行难问题的。因此,2016年3月,最高人民法院在十二届全国人大四次会议上提出“用两到三年时间基本解决执行难问题”。 


  2016年4月,最高人民法院出台《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》,坚持一切从实际出发,确定“基本解决执行难”的总体目标是实现“四个基本”,即被执行人规避执行、抗拒执行和外界干预执行现象基本得到遏制,人民法院消极执行、选择性执行、乱执行的情形基本消除,无财产可供执行案件终结本次执行的程序标准和实质标准把握不严、恢复执行等相关配套机制应用不畅的问题基本解决,有财产可供执行案件在法定期限内基本执行完毕。同时我们也清醒认识到,解决执行难面临的现实问题和困难较多,人民法院不可能轻轻松松、轻而易举、和和气气就能解决,必须坚持问题导向,以人民满意为标准,坚决破除藩篱、攻克关卡,才能如期实现“基本解决执行难”。围绕执行难问题的关键症结,最高人民法院充分考虑执行案件数量和执行队伍现状,本着自我加压、倒逼执行质效,同时坚持实事求是、防止定出不切实际目标的原则将“四个基本”具体化为“四个90%,一个80%”的核心指标要求,作为阶段性目标,即 90%以上有财产可供执行案件在法定期限内执结,90%以上无财产可供执行案件终结本次执行程序符合规范要求,90%以上执行信访案件得到化解或办结,全国90%以上法院达标,近三年执行案件整体执结率超过80%。目前,各级法院都在按照既定方案,扎实推进各项工作,确保如期实现目标要求。 


  为客观准确评价“基本解决执行难”情况,我们引入第三方评估机制,由中国社科院牵头的4个部门、13家媒体、15名专家学者组成评估团队,独立对“基本解决执行难”进行跟踪评估。第三方评估机构于2017年对外发布了评估指标体系,今年5月又对指标体系进行了修订完善,在执行实际效果、当事人满意度、社会认可度等方面增加了指标、加大了权重。目前,第三方评估工作正在陆续开展。 


 二、“基本解决执行难”工作取得的进展及成效 


  2016年3月以来,人民法院在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,全面推进执行信息化、规范化建设,不断深化执行体制机制和管理模式改革,持续加强队伍建设,加大投入保障力度,坚持问题导向,坚持刀刃向内,全面打响“基本解决执行难”攻坚战。2016年至2018年9月,全国法院共受理执行案件1884万件,执结1693.8万件(含终本案件),执行到位金额4.07万亿元,同比分别增长105%、120%和76%。 


  (一)紧紧依靠党的领导,推动构建综合治理执行难工作格局。党中央高度重视执行工作,2016年6月,中央深改组审议通过《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》,这是指导破解执行难题、推进诚信体系建设、维护法律权威的纲领性文件。中央政法委多次对人民法院执行工作提出明确要求,作出重要部署。在党中央坚强领导下,执行工作受到前所未有的重视。全国31个省(区、市)党委、政府、政法委全部出台支持人民法院解决执行难、加强失信被执行人信用惩戒的文件,12个省(区、市)人大常委会专门出台支持人民法院解决执行难的决定,各省(区、市)党委或党委政法委成立“基本解决执行难”领导小组、建立联席会议制度,将解决执行难纳入社会治安综合治理目标责任考核。辽宁省委书记、省人大常委会主任陈求发出席全省决胜“基本解决执行难”工作电视电话会议并作工作部署。有的省、市主要领导直接担任领导小组组长,省委、市委常委会听取“基本解决执行难”情况汇报,共同研究解决重大问题。目前,党委领导、政法委协调、人大监督、政府支持、法院主办、部门配合、社会参与的综合治理执行难工作格局已初步形成并不断完善,为“基本解决执行难”奠定了坚实基础。 


  (二)推进网络查控系统建设,基本实现对被执行人主要财产形式“一网打尽”。针对传统执行查控模式存在的执行效率低、覆盖财产范围窄、查控人力成本高等难题,最高人民法院建立“总对总”网络查控系统,与公安部、民政部、自然资源部、交通运输部、人民银行、中国银行保险监督管理委员会等16家单位和3900多家银行业金融机构联网,可以查询被执行人全国范围内的不动产、存款、金融理财产品、船舶、车辆、证券、网络资金等16类25项信息,基本实现对被执行人主要财产形式和相关信息的有效覆盖,极大提升了执行效率,实现了执行查控方式的根本变革。截至2018年9月,全国法院通过网络查控系统,为5746万案件提供查询冻结服务,共冻结资金2992亿元,查询房屋、土地等不动产信息546万条,车辆4931万辆,证券1085亿股,船舶119万艘,网络资金129亿元,有力维护了胜诉当事人合法权益。 


  (三)推进联合惩戒体系建设,让失信被执行人“一处失信、处处受限”。2013年,最高人民法院建立失信被执行人名单制度,推动对失信被执行人进行联合惩戒,努力破解规避执行难题。2016年以来,最高人民法院与国家发改委等60家单位签署文件,推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设,采取11类37大项150项惩戒措施,对失信被执行人担任公职、党代表、人大代表、政协委员以及出行、购房、投资、招投标等进行限制。截至2018年9月,全国法院累计发布失信被执行人名单1211万例,共限制1463万人次购买机票,限制522万人次购买动车、高铁票, 322万名失信被执行人迫于信用惩戒压力自动履行了义务。 


  (四)全面推行网络司法拍卖,有效破解财产变现难题。为克服传统拍卖方式存在的诸多弊端,从2012年开始,浙江、江苏等地法院率先推行网络司法拍卖。最高人民法院及时总结经验,确立以网络拍卖为原则、传统拍卖为例外的司法拍卖新模式,出台网络拍卖司法解释,从2017年1月1日开始,在全国法院全面推行网络司法拍卖,并完善相关配套制度。截至目前,全面实行网拍的法院达到3260个,法院覆盖率为92.5%,网络拍卖数量占整个司法拍卖的80%以上。实行网络司法拍卖以来,成交率、溢价率成倍增长,流拍率、降价率、拍卖成本明显下降,有效祛除权力寻租空间,斩断不法利益链条,实现了拍卖环节违纪违法“零投诉”。从2017年3月网拍系统上线至2018年9月,全国法院网络拍卖74.7万余次,成交22.1万余件,成交额5030亿元,标的物成交率73%,溢价率66%,为当事人节约佣金153亿元。针对司法拍卖评估环节效率低问题,创设当事人议价、定向询价、网络询价和委托评估等形式多样的评估方式,建立统一网络评估平台,提升评估规范化、信息化水平,提高财产处置效率,减轻当事人负担。 


  (五)强化执行管理,确保执行权依法规范高效运行。党的十八大以来,最高人民法院狠抓执行规范体系建设,共出台55项重要司法解释和规范性文件,数量超过十八大前的总和,全面规范执行工作。特别是2016年以来,密集出台涉及财产保全、财产调查、执行和解、执行担保、先予仲裁等37个重要司法解释和规范性文件,加强制度建设,织密规则体系,有效约束和规范执行权。自2014年开始,全国法院对近20年来未实际执结的执行案件进行全面清查核录,把1600余万案件录入执行案件管理系统,为实现执行案件有序、精准、全面、智能管理打下基础,彻底解决执行案件底数不清、情况不明的问题。建立全国四级法院“统一管理、统一协调、统一指挥”的执行管理新模式,实现执行管理扁平化、集约化、可视化、规范化、智慧化。建成四级法院统一的执行办案平台,全国执行干警在一个平台办案,规范了执行办案标准和流程,强化了关键节点管控。建立完善四级法院统一的执行指挥管理平台,具有执行协作、款物管理、申诉信访、流程监督等近20项功能

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